Der Rechnungshof wirkt: Ein Großteil der überprüften Empfehlungen zur Bankenabwicklung wurde umgesetzt

Der Rechnungshof veröffentlichte heute eine Follow-up-Überprüfung zur Bankenabwicklung in Österreich (pdf). Im 2020 veröffentlichten Bericht hatte er Empfehlungen abgegeben, die auf eine bestmögliche Vorbereitung der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) auf eventuelle Abwicklungen abzielten. Die nun überprüften 26 Empfehlungen des Rechnungshofes wurden zur Gänze (18 Empfehlungen) oder zumindest teilweise (acht Empfehlungen) – wenn auch mitunter verzögert – umgesetzt. Wegen der zum Teil späten Umsetzung von Empfehlungen konnten die Prüferinnen und Prüfer des Rechnungshofes nicht abschließend beurteilen, ob die FMA-Abwicklungsbehörde bereits zur Gänze über die Expertise verfügt, um die kritischen Tätigkeiten bei der Bankenabwicklung weitgehend eigenständig zu erfüllen. Prüfungszeitraum waren im Wesentlichen die Jahre 2019 bis 2024. Thema der Prüfung war auch die Entwicklung der drei österreichischen Abbauinstitute. 

Geordneter Marktaustritt 

Banken-Rettungsmaßnahmen im Zuge der 2008 akut gewordenen Finanzkrise führten zu hohen finanziellen Belastungen für Steuerzahlerinnen und Steuerzahler. Um den Risiken besser begegnen zu können, schufen die EU-Mitgliedstaaten die Bankenunion und somit einen einheitlichen Aufsichts- sowie einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus. Der Single Resolution Board (SRB) wurde auf EU-Ebene unter anderem zur Abwicklung von Kreditinstituten gegründet, die der direkten Aufsicht der Europäischen Zentralbank unterliegen. Die FMA-Abwicklungsbehörde ist zuständig für Kreditinstitute, die in Österreich eine Niederlassung haben und nicht in den Verantwortungsbereich des SRB fallen. Sie hat für die Kreditinstitute – unabhängig von deren aktueller wirtschaftlicher Lage – jeweils einen Abwicklungsplan zu erstellen. Das Ziel: Bei Bedarf einen geordneten Marktaustritt des Kreditinstituts sicherstellen.

Die FMA-Abwicklungsbehörde erstellte und aktualisierte für den Planungszyklus 2018 insgesamt 451 Abwicklungspläne unterschiedlichen Detaillierungsgrades. Für den während der Follow-up-Überprüfung noch laufenden Planungszyklus 2024 waren es 310.

Aktuelle Grundlage über Zusammenarbeit wurde geschaffen 

Bei der Bankenabwicklung gibt es Schnittstellen zwischen der Oesterreichischen Nationalbank (OeNB) und der FMA. Die Empfehlung des Rechnungshofes, die aus dem Jahr 2015 stammende Aufgabenteilung zu überarbeiten, wurde 2024 umgesetzt. OeNB und FMA haben nun eine aktuelle Grundlage über die Zusammenarbeit bei Abwicklungsthemen. 

Beispielsweise hätte die OeNB im Krisenfall ein Gutachten zur Beurteilung des öffentlichen Interesses an der tatsächlichen Abwicklung eines ausfallenden oder wahrscheinlich ausfallenden Kreditinstituts zu erstellen. Die darauf basierende Beurteilung obliegt der FMA-Abwicklungsbehörde. 

Erforderliche Expertise muss sichergestellt sein 

Weiters galt es sicherzustellen, dass die FMA-Abwicklungsbehörde die erforderliche Expertise hat, um kritischen Tätigkeiten bei der Abwicklungsplanung und -durchführung weitgehend eigenständig nachkommen zu können. Nun gab die FMA-Abwicklungsbehörde an, dass sie diese aufbauen konnte und laufend verbessert. Zudem hatten die FMA und die OeNB Zuständigkeiten auch neu geordnet.

Aber: Der Rechnungshof weist kritisch darauf hin, dass veranlasste Änderungen erst für den Planungszyklus 2024 relevant waren, obwohl er seine Empfehlung bereits im Jahr 2020 abgegeben hatte. Wegen dieser Verzögerung war nicht abschließend beurteilbar, ob mit den gesetzten Maßnahmen bereits sichergestellt ist, dass die FMA-Abwicklungsbehörde zur Gänze über die nötige Expertise verfügt, oder ob noch zusätzliche Maßnahmen erforderlich sind.

Daher empfiehlt der Rechnungshof der FMA-Abwicklungsbehörde, der FMA, der OeNB und dem Finanzministerium, nach Abschluss des Planungszyklus 2024 die Qualität der Abwicklungsplanung und der diesbezüglichen Zusammenarbeit zu überprüfen. Es soll sichergestellt werden, dass die FMA-Abwicklungsbehörde über die erforderliche Expertise verfügt. 

Aktualität der Abwicklungspläne erhöhen

Optimierungsbedarf gibt es auch noch bei den Planungszyklen. Entgegen der Empfehlung des Rechnungshofes beruhten beispielsweise im Juni 2024 fertiggestellte vollwertige Abwicklungspläne 2023 zu einem großen Teil auf Daten zum 31. Dezember 2022 und waren somit teilweise nicht mehr aktuell. Der Rechnungshof spricht somit erneut eine Empfehlung aus, die Aktualität der Abwicklungspläne zu erhöhen. 

Anteil der Abbauinstitute an der öffentlichen Verschuldung 

In Österreich wurden drei Abbauinstitute gegründet: HETA ASSET RESOLUTION AG, immigon portfolioabbau ag und KA Finanz AG. Sie waren aus den früheren Kreditinstituten HYPO ALPE-ADRIA-BANK INTERNATIONAL AG, Österreichische Volksbanken AG und Kommunalkredit Austria AG entstanden. Der ausschließliche Zweck der drei Abbauinstitute – ihr Portfolioabbau – war zur Zeit der Follow-up-Überprüfung bewerkstelligt. Die Republik Österreich hatte 12,108 Milliarden Euro an Kapitalmaßnahmen und 28,580 Milliarden Euro an Haftungen gewährt. Rückführungen und Rückflüsse erfolgten in der Höhe von 4,558 Milliarden Euro. Von den Haftungen wurden 2,606 Milliarden Euro tatsächlich in Anspruch genommen.

2015 machte der Anteil der drei Abbauinstitute an der öffentlichen Verschuldung mit 28,055 Milliarden Euro noch 8,20 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aus. Mit 31. Dezember 2024 war er auf 78,08 Millionen Euro beziehungsweise 0,02 Prozent des Bruttoinlandsprodukts gesunken.

Die Gläubiger der HETA wurden bis Ende 2024 über die von der FMA-Abwicklungsbehörde festgesetzte Quote von 86,32 Prozent (rund 10,85 Milliarden Euro) hinaus mit zusätzlichen Auszahlungen in der Höhe von rund 473,8 Millionen Euro beteiligt. 

Einheitlicher Abwicklungsfonds mit 80 Milliarden Euro ausgestattet

In den Jahren 2016 bis 2023 wurde der Einheitliche Abwicklungsfonds aufgebaut. Finanziert wird er vor allem durch finanzielle Beiträge der Kreditinstitute der Mitgliedstaaten der Bankenunion. Bis Ende 2023 leisteten österreichische Institute Beiträge in der Höhe von rund 2,17 Milliarden Euro. Mit einem Volumen von rund 80 Milliarden Euro Ende 2024 war die angestrebte Zielausstattung von mindestens einem Prozent der gedeckten Einlagen aller in den teilnehmenden Mitgliedstaaten zugelassenen Institute gegeben. 

Presseinformation: Bankenabwicklung in Österreich; Follow-up-Überprüfung (pdf)